仅包括制定、修改和废止还应当包括提案权、讨论权、调查权、知情权、审议权等等17项权能，^[]而批准权是整个立法范畴中最重要的一个环节之一，将其从立法权中抽离出去，从这个角度上看，报批制确实是对民族自治地方立法的一种盘剥，民族自治地方的自治立法权受到削弱。二是认为报批制使得自治法规等同于全国人大制定的规范性法律文件，虽然制定于自治地方的人大，但是成型于全国人大及其常委会，所以从这个角度来讲是地位升级。三是认为报批制是一种监督权，是中央权力对地方权力的一种监督，这种监督既是我国单一制国家结构形式的客观需要，也是中央与地方权力配置的划分的现实需要。正如学者张文山指出的那样：“民族自治地方的自治权与国家权力决不能归类于是一种赋权关系，而是一种分权关系”。^[]笔者比较赞同第三种看法，但是需要进一步指出的是批准权是一种权力监督，是国家权力对地方权力的制约，也是权力蛋糕的合理分配，在这个分配之中，中央与地方都不能充当分配者的角色，抑或者说中央与地方权力划分的根据是一国的历史国情和现实状况，中央与地方在分权上谁都不能占据支配者地位，如果中央占据了支配者的地位，地方权力很有可能变成中央权力的附庸，如果地方权力占据支配者地位，那么我国单一制的国家结构形式有可能被虚化，但是这里强调的仅仅是权力划分上中央与地方绝对不能有支配者的内涵，但是并没有说在权利范畴上中央与地方不能由谁占据主导，换言之，权力蛋糕由谁来分是一个问题，而分多分少又是另外一个问题。全国人大的审批权就是一种中央与地方权力划分的典型模式，是共有立法权。但是在谈权力划分的时候不仅仅涉及到中央与地方的关系问题，实际上还应当探讨自治法规与地方性法规的关系，但是如何划分两者的立法权限本身就是一个很难回答的问题，正如有学者认为的那样，对于自治立法与地方性立法，实践中没有区分，而在规范层面也很难进行区分。^[]

四、两种批准权应当同等看待

   （一）自治立法权有限制的必要

平等看待的前提是学者们对某一个批准权还存在其他看法，确切的说是对自治立法权中的批准权存在其他看法，相比较一般地方性法规上的批准权或者是矮化或者是褒扬，但总体上对与自治立法上的批准权总是呈现出特殊看法。所以，首先要强调的是批准权在自治立法权上存在的必要性。前文中其实就已经探讨过，我国属于单一制国家，所有的立法活动必须服从于《宪法》，但是我国国情复杂，地域广袤，同时又由于近代以来受内忧外患的影响，民族问题，历史问题交错影响着我国的立法活动，根据我国《宪法》之规定，通过建立民族区域自治制度解决民族问题，通过建立特别行政区制度解决历史遗留问题，反映到立法活动的制度设计上，就形成了全国人大及其常委会对民族自治地方自治立法的批准权，对特别行政区自治立法的发回权，发回权实际上也是一种批准权。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家做主，所以设立批准权首先是单一制国家结构形式使然，是宪法对我国国体政体在立法上的集中反映。其次，批准权存在的第二个必要是程序上的需要，正如学者彭建军在其著述中所述的：